方世荣

　　实现十八届四中全会《决定》提出的依法治国重大任务，其中一个中心环节是政府要依法行政。《决定》指出，各级政府必须在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。如何深入推进依法行政、加快建设法治政府？如何把行政权力有效地关进制度的笼子？记者采访了著名行政法学家、中国行政法学研究会副会长、中南财经政法大学方世荣教授。

　　《决定》摘要

　　行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推进行政权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

　　把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

　　建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

　　加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

　　加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。

　　回望10年路，依法行政任重道远

　　记者：依法治国中的政府必须是法治政府。建设法治政府，全面推进依法行政在我国10年前就提出，国务院2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》，就确立了建设法治政府的目标，规定了10年内全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。到现在正好是10年，这次《决定》对此有哪些新的要求和发展？

　　方世荣：过去10年我国全面推进依法行政、建设法治政府，应当说取得了许多重大成就，但10年建设尚未完全达成建设法治政府的目标。这正如《决定》所指出的：有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重；执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在；执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在等。同时，随着我国经济与社会的不断发展，市场经济的不断发育、民主与法治建设的不断推进，对政府依法行政也提出了新的要求和标准。这次《决定》提出要“深入推进依法行政”，并强化了一系列制度、机制建设，主要是从完善行政组织法、完善行政程序法、加强对行政权的制约、全面推进政务公开、强化责任制度等多个方面展开的。

　　政府事权要更加规范化、法律化

　　记者：依法行政，首先要有完备的行政组织法，它涉及到如何确定行政主体、科学设定其职权职责、调整好组织机构相互之间的关系等。那么，完善行政组织法应包括哪些主要内容？

　　方世荣：完善行政组织法，首先要加强行政组织法的立法，健全行政组织的法律制度，推进机构、职能、权限、职责的法治化。使行政机关坚持法定职责必须为、法无授权不可为。我国目前的行政组织法主要是较早制定的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，内容都比较原则和简略，特别是还缺乏政府部门的组织法，这需要完善。其次是以法律制度科学规定各级政府的事权，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。三是深化行政执法体制改革。《决定》提出，要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。这些都涉及行政组织机构的调整、变化，需要通过相关法律制度作出具体规定。

　　依法行政重在依法行使行政权力

　　记者：《决定》指出，要强化对行政权力的制约和监督，那么，如何才能加强对行政权力的制约，真正把行政权力关进“制度的笼子里”？

　　方世荣：把权力关进制度的笼子，是一个系统工程。首先要牢固树立公权力受法律约束的理念。有些行政机关的首长和公务人员是欠缺这种法治理念的，因而时有发生以言代法、以权压法、超越权限、滥用职权、随意决策等现象，这必须通过法治教育、工作制度、责任追究等来着力加以扭转。

　　依法行政当然要依法限权。这就必须做到：

　　其一，在权力来源上加以控制，行政权力的设定要贯彻法律保留和法律授权的原则。行政机关不得法外设定权力，不能以红头文件或其他方式自创权力。

　　其二，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。这实际上是强调权力行使要有法定依据，真正做到“法无授权不可为”。

　　其三，推行政府权力清单制度，进一步科学划分政府与市场的边界，明确政府该做什么、不该做什么，这有利于消除权力设租寻租空间。

　　其四，把加强对政府内部权力的制约，作为强化对行政权力制约的一个重点。政府内部权力主要包括内部人财物的管理等，有些领域极易发生腐败。要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，才能有效防止权力滥用。要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

　　其五，强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

　　记者：权力清单制度的实施有些什么工作要做？

　　方世荣：推行权力清单制度也是一项系统工作。权力清单制度当然首先是以法律法规为权力依据进行梳理、分类、编制，经评估、审查通过后向社会公布。但它还涉及如何公布、定期更新、提高其执行力、实施有效监督等深层次问题。这也需要有相关配套的制度。如要随之完善信息公开制度，这就要修改国务院《信息公开条例》，把权力清单纳入政府必须公开的信息目录范围之内；要建立定期更新的制度，因法律法规对权力作出了变化调整的要更新告之；要完善行政机关的法治指标考核，把编制、公布和执行权力清单情况纳入法治建设工作实绩的考核指标；要完善《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，把权力清单纳入人民代表大会及其常务委员会的监督范畴，作为规范性文件的备案审查范围；要完善行政复议和行政诉讼制度与权力清单制度的衔接，一方面作为行政复议和行政诉讼审查行政行为是否依法行使职权的根据，另一方面实施对行政机关实施权力清单制度的行政复议监督和行政诉讼监督等等。

　　有完备的法定程序才能保证决策民主、决策科学、决策合法

　　记者：依法行政要求行政活动程序合法，《决定》对行政程序有什么新要求？

　　方世荣：《决定》在行政程序方面，采取的举措有很多，主要有包括：（1）　提出要“完善行政程序法律制度”，目前有些地方制定了有关行政程序的规章，但我国还没有统一的《行政程序法》，这将推进这部重要法律的加快制定。（2）健全依法决策程序机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。行政决策有完备的法定程序，才能保证决策民主、决策科学、决策合法、程序正当、过程公开、责任明确。（3）建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。（4）积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。（5）完善执法程序，严格执行重大执法决定法制审核制度，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。

　　终身责任追究就是要终身负责

　　记者：以往我们也讲领导担当责任，既要对当前负责，也要对以后负责，但效果似乎并不明显。《决定》对强化行政责任机制有什么新的举措？

　　方世荣：强化行政责任有新的机制，这是《决定》的一个新亮点，其中，“终身责任追究制度”还是首次提出。强化行政责任体现在：（1）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。（2）全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。（3）完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

　　重大决策的终身责任追究制度有着深远影响：不论职务大小、地位高低，不论在何时何地，都不能滥用权力，违法决策。以往那种只求面子好看，只求短期效应，不管决策是否科学、民主，不管老百姓的合法权益，不管子孙后代的“决策拍胸脯干”、“决策拍脑袋定”、任期结束或退休后“拍屁股走”的时代将成为过去。实施这种严格的责任机制，将能最大限度地减少决策失误风险。