预算既是政府分钱的工具，也可以成为约束政府的制度。

　　刘尚希

　　财政的作用不是单方面的，而是综合性地、多方面地发挥作用

　　十八届三中全会对财税的重视是史无前例的。《决定》点明了财政的重要性：财政是国家治理的基础和重要支柱。长期以来，我们对财政的定位主要是在经济领域，主要是当作政府宏观调控的杠杆和手段来看的。这次定位已经超出这个局限，而是定位在经济、社会、政治等多个层面构成的一个立体坐标系中。《决定》明确指出：科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这实际上是对新的历史条件下财政职能作用的一个精炼概括。财政的经济作用是优化资源配置，维护市场的统一；财政的社会作用是促进社会公平正义；财政的政治作用是保障国家的长治久安。可见，财政的作用不是单方面的，而是综合性的，多方面发挥作用。

　　举个例子，关于公平和效率问题，到底是公平优先还是效率优先，学术界在这个问题上长期很纠结。过去说效率优先，现在说贫富差距这么大，应该公平优先。我觉得作为发展中国家来讲，很重要的就是效率与公平怎么有机结合和融合的问题，偏向哪一头都会出现问题。在这个问题上，《决定》对财政促进社会公平的作用，有了明确的概括。

　　作为国家治理的基础，财政不能过度工具化

　　现在一谈到财政，就认为是个经济问题，财政政策是经济政策，是政府手里一个经济杠杆。但财政作为政府的经济杠杆可以用，但是过度地工具化，对国家治理来说意味着潜在的风险。 财政之所以被过度工具化，其理论的渊源实际上在凯恩斯，凯恩斯以后财政就变成了政府的治理手段。而且，在西方国家，财政不仅仅是经济方面的手段，也成为搞福利的手段，还是一种选举工具，成为满足政治家需要的政治手段。财政手段的过度使用，致使西方国家的赤字和债务不断扩大，最后甚至可能演变成危机。在西方国家的选举政治支配下，财政的工具化趋势很难逆转，只能是通过财政危机收敛一点。财政作为国家治理的基础，不能过度被工具化，尤其是不能为了短期的目标过度使用财政手段。否则，国家治理的这个基础就会松弛，甚至崩溃。

　　把预算变成约束政府的一种制度，这也可以说是一种政治体制改革。由此不难理解，为什么说财政是国家治理的基础。那么，怎么保证这个基础的稳固呢？法治化。我看到《决定》里特别强调要完善立法，这可能吸取了房产税试点时受到合法性质疑的教训，更重要的是，作为国家治理的基础，的确是必须“法”字当头。财政是政治的一部分，也是政权的一部分。国外的国会主要干吗？其中一项就是审查预算，就是围绕预算的问题争来争去。如前不久美国两党的争斗主要就是预算问题。征税权的问题也是国家很重要的事情，从世界历史看，宪法的产生就与此相关。过去提税收法定主义，现在提预算法定主义，这就是财政法治化，也是现代财政制度的基本特征。这在我国还是弱项。税收既然是法定原则，这在《决定》中也明确提出了，那我们现在有多少税种是真正的法律呢？18个税种只有3个是法律，其他都是条例。这方面需要大力推进。

　　预算既可以是政府分钱的工具，也可以成为约束政府的制度。在国外，预算没有被通过政府就会关门，甚至解散。而我们的预算主要是政府分钱的工具，各个部门讨价还价的平台。这两者有质的区别。财政改革是综合性的，涉及到多个层面。怎么分权，怎么制衡，这里涉及很多深层次的问题。

　　怎样进行财政改革

　　从上述意义上讲，这一次对财政的认识应该说很到位。有了明确的认识，财政改革的思路也就清晰了。《决定》中每一句话都非常重要，牵一发而动全身。“明确事权”，这涉及到中央与地方的关系，从而影响中央与地方之间财政关系。“改革税制”，这涉及到政府和老百姓的关系，政府和市场的关系。“稳定税负”，这涉及到社会的期望，稳定税负大家有期待。过去财政收入的增长远远超出经济的增长，老百姓担忧甚至有骂声。最近一年尤其是经济增长下滑以后，财政收入的增长又低于经济的增长。在这种情况下，如果任其这么下去，意味着宏观税负会下来，今年的赤字已经跳跃性增长，明年的赤字若是又跳跃性增长，那肯定不行。那在这种情况下，基于现实条件，我认为稳定税负是非常正确的。但问题又来了，稳定税负，那结构性减税是不是要停下来？其实不矛盾，恰恰相反，结构性减税是保证现有条件下税负稳定，防止财政收入增长进一步下滑的重要措施。所以结构性减税和稳定税负是不冲突的。

　　还有“透明预算”，究竟怎么透明？这其中有非常复杂的问题。透明预算涉及到很多技术性问题和基础性工作，比如说政府收支分类是否科学的问题，比如说政府还没有资产负债表，不知有多少资产和负债，怎么实现透明，这是一个问题。还有一句话就是“提高效率”。政府的效率不高，是内耗造成的；而内耗则是职责不清造成的，花了不少冤枉钱。我们在教育、科技方面的投入增长很快，但从效果来看并不是很高。这些年来重投入，轻改革。各个部门把事情干好了，是各个部门的功劳，但如果有问题，就是投入不够，财政给的钱不够，普遍都是这么个说法。怎么真正形成一盘棋，对提高效率非常重要。还有一句“建立现代财政制度”，怎么建立？我认为就是法治、透明、高效，把前面说的做到了，现代财政制度就建成了。

　　（作者为财政部财政科学研究所副所长）