□王红涛

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：我国将实施全面、规范、公开透明的预算制度。全面、规范、公开透明的预算制度，是防止公共资源“跑冒滴漏”、优化公共资源配置、提高效率、维护社会公平正义的关键；也是从源头上遏制腐败、建立廉洁高效政府、实现国家良性治理、保证政治改革成效乃至国家长治久安的基石。

　　所谓全面预算，就是要对全部政府收支进行统一、完整的预算管理，从而确保财政资金的高效利用。经过十年来的积极探索，我国已经确立以公共财政预算（一般收支预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为主要内容的政府预算体系，初步形成政府部门资金尤其是非税收入的管理体系。尽管如此，现有的“全口径预算”与《决定》提出的“全面预算”仍有较大差距。首先，我国财政收入（尤其是地方财政收入）对土地出让金、行政事业性收费等非税收入依赖已久，如何减少这种依赖，并使所有非税收入全部纳入规范的预算“盘子”，仍然任重道远。其次，对于地方政府通过各类融资平台筹措的大量有形或无形债务资金，我国缺乏有效的预算管理；再次，我国国有资本很多，这类资本的经营预算、利润分成、存量管理等等，都是财税改革难题。此外，政府预算收入中“非税收入”的存在，为各级政府部门“自筹经费”保留了一定空间，使得一些具有行政、执法权力的部门将职能行使与自身经费相联系，不仅有悖于预算完整性原则，而且不利于依法行政。有鉴于此，李克强总理在第十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中介绍今年重点工作时特别指出：抓好财税体制改革这个重头戏，着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。

　　关于规范预算，目前我们也面临诸多难题。第一，预算科目体系分类仍需细化。与发达国家相比，我国的预算科目设置仍有差距，部分支出没有纳入预算管理范畴，在现有体系中缺乏相应科目设置，“其他支出”数额巨大。第二，预算约束软化。预算调整随意性大，预算资金使用效率尚待提高，“跑部钱进”屡禁不止，“年底突击花钱”成为沉疴痼疾。上述问题缘于我国预算制度的不合理：我国长期采用增量预算的做法、预算年度设置不恰当、预算执行随意性强。此外，预算结余资金不得跨年度使用的有关规定，对此也形成负向激励。第三，收支脱钩的管理亟须强化。政府取得收入的目的是服务公共需求、满足公共支出。因此政府应当“以支定收”而非“以收定支”。按照现行法律规定，教育支出至少应占GDP的4%，各级政府支农支出、科技支出的增幅应当高于财政经常性收入的增幅。这种“一刀切”的做法，忽视了地区发展的不平衡，容易导致政府支出顾此失彼，不利于经济的协调发展。

　　关于公开透明预算，我们还有很大的提升空间。公开透明的预算制度，不是以往预决算结果的简单公开，而是要求政府将所有收入和支出的过程公开化和透明化，公众要对所有财政资金的来源、去向、绩效等有充分的知情权、表达权和参与权。公开透明预算包括预算编制、预算审批、预算执行、预算监督（审计）决算结果等全过程的透明公开。西方发达国家的财税实践表明，预算越公开，财政收支越阳光，财税资金的使用越能体现公众的意愿和需求。在这方面，美国的做法尤其值得借鉴。美国宪法明确规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布。”为使预算公开有效执行，美国在1921年专门颁布《预算和会计法》，1966年颁布《信息自由法案》，1972年颁布《联邦咨询委员会法》。这些法律明确了行政机关向民众提供政府信息的义务，保证了民众和专家在政府信息方面的知情权和监督权。

　　建立全面、规范、公开透明的预算制度，是对政府机构隐性福利的制约，同时是对纳税人意愿、偏好等显性福利的鼓励和表达。深化财税体制改革，不仅需要充满智慧的顶层设计、精准有力的重点突破，还需要权力机构秉持国家与人民利益大于局部、部门利益的大局意识，摈弃“对自己有利者先改、对自己不利者后改”的狭隘思维。只有如此，才能突破各阶层间利益固化的藩篱，实现政府、企业、个人之间“自上而下、自下而上”的良性互动。（作者系项城市委常委、副市长）