王明清 赵丽艳

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这段重要论述释放出改革的最强音，表明了经济体制改革和政府转型相结合的改革方向，预示着在当前及今后的一段时期里，政府职能转变仍将是政府改革的核心任务。李克强总理在地方政府职能转变和机构改革电视电话会议上也强调指出：“要全面深入贯彻落实党的十八大和十八届二中全会精神，做好政府改革这篇大文章。中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整体构思，通盘考虑，上下贯通，把整篇文章做好，更多释放市场活力，更好服务人民群众。”这表明我国政府改革已进入了一个新的阶段，改革的整体性、协同性更强，目标更为具体，特别是明确提出地方政府职能转变的战略部署，具有非常重要的意义。

　　对当代中国县级政府而言，县政处于国家宏观管理与微观管理的结合部，是连接城市和乡村的纽带，起着承上启下的作用；既是有效落实党和国家重大方针政策的执行者，又是所管辖县域政治稳定、经济发展与社会管理的指挥者、决策者，承载着国家的基本使命和发展主题，这就决定了县级政府职能行使的关键和重要。在当前以科学发展观为指导的发展主题和改革背景下，我国已进入到深化经济体制改革的关键时期，这就要求县级政府的发展理念、发展思路、职能重心和行为模式必须与之同步转型发展。多年以来，我们对县级政府职能转变在理论和实践探索上都有所欠缺，往往是将高层政府职能转变的研究硬性套在基层政府职能转变的过程中，结果造成县级政府职能运行中的一些偏差，即县级政府管理只注重追求本来比较偏弱的“宏观管理”和“经济手段”，而忽视行政行为中的微观管理、具体服务和行政手段；较多地注意到县级政府职能转变的横向层面，对纵向层面的县级政府职能却关注不够等。

　　根据市场经济的本质规律和不同层级政府行政职能差异性的行政学一般原理，县级政府职能转变的内涵是十分丰富的，它不仅包括县级政府管理方式、方法及其模式的重大转变，而且包括县级政府的职权、职责范围、管理对象、功能重心、职能性质等多方面的转变和发展。具体而言，新时期县级政府的职能转变，要在科学界定县级政府职能重心的基础上，着力处理好县级政府与市场、县级政府与社会以及政府层级间的“三个关系”。

　　首先，科学界定县级政府职能是做好县级政府职能转变的前提。虽然在一般意义上，我们党早就明确了政府职能的四大领域，即宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，但这只是为政府职能转变提供的一个原则性方向，如果从纵向视角考察政府职能的层级制特点和职能分化的一般规律，宏观调控和市场监管应是较高层级的中央政府和省级政府的主要职能，对处于较低层次的县级政府和乡镇政府而言，其职能应主要定位于社会管理和公共服务上。而由于乡级政府的虚化，县级政府则成为社会管理和提供公共服务的主角。今天，关于县级政府职能向着服务型政府职能转变，仍有很长的路要走，原因固然有多种，但是公共财政支持乏力，职责不清，财权事权不对称、政府公共权力的合法性不足则是主要原因。因此，完善县级政府公共服务职能的核心内容应向健全地方政府公共服务职责体系、公共财政的建构、规范县级政府的事权和财政支出、促进和培育基层社会的自治力量等方面努力。

　　第二，就县级政府与市场的关系而言，县级政府这只“有形之手”必须做出调整了。长期以来，我国地方政府治理与市场功能的边界一直不够清晰，由于受到不恰当的政绩观的影响，一些县级政府总是“习惯于”将过多时间和

　　精力用在审批项目、招商引资等直接干预微观经济事务上，在一些领域更是直接扮演着经济活动主体的角色。当前地方经济发展中出现的一些不可持续的突出矛盾，诸如产能过剩、部分商品和要素价格扭曲、地方债务和金融风险积累、生态环境恶化、公共服务缺失等，往往都与地方政府对资源配置干预过多、干预不当和市场监管、公共服务缺位、市场功能发挥不够有密切关系。根据使市场在资源配置中起决定性作用的要求转变县级政府职能，就是要进一步解放对县域生产力发展的所有束缚，减少县级政府对市场、企业不必要的“干预”，加快培育现代市场体系，推进土地、资金、劳动力等生产要素的市场化，切实使县级政府把工作重点转到加强市场监管、增强公共服务和维护社会公平正义上来，这样也有利于铲除滋生权钱交易等腐败现象的土壤。

　　第三，针对县域社会的特点，加强社会建设、民生保障和维护社会稳定应是县级政府社会管理职能的主要方面。经过改革开放30多年的发展，我国的县域社会建设成绩显著，民生保障正在稳步推进，基层社会基本稳定，提升县域治理水平，已具备较好的基础条件。但另一方面，由于基层民主政治和社会管理体制改革相对滞后，县域多年积累的社会矛盾还远未消解，发展和维稳的压力所引发的县政改革吁求更为现实和紧迫。在妥善化解人民内部矛盾方面，一些政府宫员仍固守着权力本位的观念和官僚主义的行为模式，在依法行政的理念和决策行动上往往出现偏差，危机治理能力还存在明显不足。由于法制权威生成缓慢，县域经济发展中，政府行为的企业化、经营的泛化以及县域政权软化等现象，常常直接损害了政府与社会的关系，并因此带来了一系列社会发展问题。这些问题常常直接指向了政绩考评机制、财政体制以及县权运行的结构性矛盾。目前，我国的县域治理改革总体上还呈现出一种压力驱动的特征，方向模糊、制度化和社会动力不足。因此，如何找到县域治理改革的有效切入点，进而革新当前以权宜性和行政动员型治理为特征的县域治理模式，通过加强农村社会的和谐稳定与民生发展来有效维护人民群众的根本利益。

　　第四，就政府层级间的关系而言，由于县级政府职能具有承上启下的特点，首先要在人事权、财政权和事务权等方面，理顺好中央政府与地方政府、上级政府与下级政府的关系。在当前全国范围推进的以“扩权强县”为突破口的“省管县”改革背景下，对县级政府而言，如何作好中央和省级权力的“接、管、放”考验着县级政府的执政能力。也就是说，县级政府既要承接好中央和省级授予的职权，又要把承接的职权在县域发展实际中切实地用好，把该管的事项切实地管好，还要真正的放权、还权于乡镇，构建起新型的省、（市）县和县乡管理运行机制和农村基层治理结构。“省管县”改革过程中的政府转型，不仅意味着推动政府更好地向市场、向社会放权，更重要的是政府间职责、权限分工的合理调整。要在打破政府纵向间“职责同构”的基础上，进行政府纵向职责机构的再设计，科学划分政府间的管理权限和职责，健全县级政府间竞争的规则体系，弱化县级政府领导同辖区经济增长短期绩效的利益关联，建立起体现科学发展观要求的地方政府职责考评体系，使各级政府在履行职责时都能做到权责一致、财事平衡。

　　县级政府转变职能的过程就是自我革命的过程，是调整政府自身的利益与公众、与企业、与社会利益的过程，这就需要县级政府及其公务人员具有那种“让权”、“让利”的思想准备和行动基础。要以“民意为先、舍利为公”的大义和敢啃“硬骨头”的勇气，来认真对待地方政府职能转变的问题，切实把县级政府职能转变这篇大文章做好，做出成效来。