地方债仍是心腹之患

　　政府工作报告中有关财税改革的具体内容与十八届三中全会一脉相承，即主要包括建立现代预算制度、推行税制改革、理顺中央与地方财政关系等三个方面。比较引人注目的是，政府工作报告中专门讲到了地方债的问题，且用墨不少。这表明，尽管在去年底审计署发布了全国政府性债务的审计报告后，各方比较一致的解读是“总体可控，局部有风险”，但在中央政府看来，同产能严重过剩一样，地方债始终是压在本届政府心头上的一把达摩克利斯剑，必须严肃对待。

　　报告传达出的主要信息是将推出规范的政府债务管理制度。何谓规范，报告简要指出了三个主要方面：

　　一是将允许地方政府发债。这是建立规范的政府债务管理制度的基本前提。对此，学界、业界已讨论经年，此次总算姗姗来迟。不可小觑这一变化，这反映了对于地方债认识上的一个重大突破，即我国尚处于工业化的后期、城镇化的中期，各地对于建设资金的需求现实而且正当，必须在制度层面“开明渠”，否则就会形成隐患更多、风险更大的地方债“暗沟”。

　　二是将地方债务纳入预算管理。这是规范的债务管理制度的重要内容。纳入预算管理，一方面意味着地方债务的诸多技术指标，如债务发行总额、累积余额、债务主要使用方向等将更加公开透明，另一方面意味着在政府之外，各级人大、社会公众将在债务管理中发挥更大的作用，而行政长官的政绩冲动、短期行为将得到一定程度的抑制。

　　三是推行政府综合财务报告制度。综合财务报告的关键之处在于，政府的所有收入、支出都将纳入报告，这也是克强总理所说的“全口径预算”的意思。一旦编制了此报告，不仅人大、公众可以对政府进行更实质性的评点，而且市场主体还将以此为依据，对地方政府是否具备发债条件、是否有偿还能力进行全方位的评估。

　　除了以上三个方面，一个规范的债务管理制度还至少要包括以下两个方面的内容：一是制度的基本取向，二是技术上的管理指标体系。

　　对第一个方面，一要发挥我国单一政体的独特优势，用具有较强行政约束力的制度去规范地方政府的债务行为，二要将其适度暴露于市场风险之中，如允许地方政府发生债务违约，同时严格制定上级政府对其实施救助的相关条件，即使万不得已必须要由上级政府出手，也应要求地方政府首先自己要进行全面的债务整理，以此规范地方政府的债务行为，防止道德风险。

　　对于第二个方面，则涉及用于债务管理和风险控制的一系列具体指标体系，如地方债务的总规模、当年发债规模、发债的具体条件、债务发行方式、风险预警、偿债基金、债务违约，等等。所有这些具体的操作问题，在国债管理层面已经相对成熟，转用于地方债只是一个技术和时间问题。只要“地方政府可以发债”这一大前提确定且预算法随即进行适当修订之后，就可正式付之行动。由是观之，本届政府工作报告在启动我国地方债务管理体制方面，确有破冰之举，具有重大的开局意义。

　　（作者：冯俏彬，国家行政学院经济学部教授 《人民论坛 》2014年第8期 燕子/摘编）