□黄阳平

　　城镇化的本质是人的城镇化，是要让在总人口中占比过大的农民更多转化为城镇的就业者和居民，以促进城乡区域协调发展，提高城乡居民经济文化生活一体化的水平。这是以人为本在新型城镇化道路上的真切体现，在不降低城市居民福利的基础上，使得全体农民共享城镇化所带来的物质文明和精神文明。近年来，我国城镇化建设取得重大进展，2012年城镇化率已达到52.57%，但是，大约还有2.2亿名常住城镇的农民工及其家属仍然没有改变农村户籍，难以享受到城镇基本社会公共服务。当务之急，首先要将事实上有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口转化为名符其实的城镇居民。十八届三中全会提出，“加快户籍制度改革”，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。中央城镇化工作会议进一步提出，采取四类城市差异化落户的策略来解决农业转移人口市民化难题，这就为农业转移人口市民化，把符合条件的农业转移人口转为城镇居民拓宽了新路子，也为建设城乡统一要素市场创造了必要的前提条件。建设城乡统一要素市场的深远意义在于有利于盘活农村的劳动力、土地和资本等主要要素资源，推进城乡要素的平等交换，增加农民收入，使城镇化逐步从政策驱动转化为市场驱动。

　　建设城乡统一的劳动力市场。劳动力市场是生产要素市场体系的一个重要组成部分，劳动力市场不统一，会制约完整市场体系功能的发挥，使农民工在城市就业成本加大，成为劳动力自由流动的屏障。资源的重要组成部分就是各种生产要素，其中城乡劳动力要素的配置必然要冲破城乡户籍的藩篱，统一归由市场机制按市场供需曲线进行弹性配置，这样城乡统一的劳动力市场就水到渠成，应运而生。实现劳动力在统一市场中就业条件的平等性、价格竞争的公平性，确保劳动力可以通过双向选择实现就业，不存在任何就业歧视和制度性约束。劳动力自由流动，加快城镇化过程就成为必然趋势。目前，大城市、超大城市吸收农村剩余劳动力潜力有限。十八届三中全会提出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”是完全正确和必要的，有利于大中小城市和小城镇与乡村空间布局的合理化，有利于降低城镇化成本与劳动力转移成本，也有利于缩短城乡空间距离，促进农村特色农业、生态农业、观光农业的发展和城乡就业规模的不断扩大。

　　建设城乡统一的土地要素市场。近年来，我国城市土地要素市场发展迅速，但农村土地要素市场发展缓慢，且城乡土地要素市场分割明显。主要表现在土地要素在城乡之间的单向和不平等流动，集体土地成为城市用地通常通过行政手段完成，农村集体获得的征地收益较低；农民承包的耕地、宅基地不能通过有效方式进行流转以获得财产性收入等。这些都抑制了土地要素在城乡之间的平等交换，扭曲了土地要素的价格，成为土地要素市场发育和完善的障碍。农村中土地要素没有得到有效盘活，制约了农民收入的增加，拉大了城乡收入差距。因此，在农村土地产权明晰的基础上，赋予农民更多的财产权利，让农民手上掌握的土地成为具有可预期收益的财富和资产，对于缩小城乡差距具有重要意义。盘活农村土地要素，实际上是让农村人口在自愿的基础上，根据市场规则，实现土地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权在城乡之间自由流动。为保障土地要素的合理流动，应建立城乡统一的土地交易市场，依托城市国有土地交易平台，把农村集体建设用地、宅基地、林地使用权，森林和林木所有权，建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，纳入城乡统一的土地交易市场。城乡建设用地全部通过土地交易市场进行市场化运作。保障农民公平分享土地增值收益，鼓励村民自主到城市购买商品住房，使农民从乡村环境融入城市环境，从而大大改变农民的劳动、工作以及衣食住行等物质生活和消费方式。更为重要的是，通过各种感化教育，包括行为举止的规范、城市生活方式的感染、价值观念的重塑、竞争意识的培养和文化教育水平的提高等，使进城农民逐渐成为现代城市文明的受益者。但是必须谨记：土地进入市场流转后，18亿亩耕地的红线决不能突破。经营使用权可以转让，耕地的使用方向不能更改。为此，十八届三中全会强调，要坚持和完善最严格的耕地保护制度。中央城镇化工作会议进一步提出，“耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量”。

　　建设城乡统筹的资本要素市场。目前，我国城乡资本要素市场发展极不平衡。究其原因，一方面，农业是风险大、收益低的产业，具有弱质性特征。另一方面，由于资本的逐利性特征，大多资本不愿进入农村和农业。这加剧了城乡之间金融资本要素配置的不平衡，导致城乡发展差距的不断扩大。为此，十八届三中全会提出，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，并提出要“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”，“完善农业保险制度”，“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业”。中央城镇化工作会议提出：“推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”目前，我国有大量的民间资本正在寻找投资途径，这些举措有利于创造公平的市场投资环境，调动社会资本参与城镇化的积极性和主动性，优化配置城乡资本要素资源，促进城乡统筹资本要素市场的建设和完善。

　　建设城乡统一要素市场，促进新型城镇化的顺利推进，还需要处理好两大关系，一是政府与市场的关系。要素市场的建立和发展需要政府创造健康的环境，但要坚持市场在资源要素配置中的决定作用。二是要处理好中央和地方的关系，要充分调动地方政府的积极性。目前，我国城镇化推进过程中，建设和管理好城镇需要庞大的资金投入，如何解决这些资金问题，是确保新型城镇化能否顺利推进和健康发展的重要保障。中央城镇化工作会议提出建立地方主体税种和债券发行管理制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制等，这些举措可以充实地方财力，有效调动地方积极性。（作者为集美大学财经学院经济学系主任、副教授）